Documento de Políticas Públicas. DPP. N°04-2022. Julio 2022
ORCID: 0000-0003-1154-3118
ORCID: 0000-0001-8946-9275
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Documento de Políticas Públicas. DPP. N°04, 2022
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La descentralización y la competitividad
María A. Hernández Ramos
2
Resumen
El presente artículo busca analizar en qué medida el proceso de
descentralización ha constituido una herramienta para impulsar la
competitividad regional. Sin embargo, los datos disponibles no permiten
concluir que existe un impacto positivo en relación a dichas variables. Por ello,
se ahonda en la principal dificultad que enfrentan los gobiernos regionales y
locales para incrementar su competitividad, la cual está relacionada
intrínsecamente con la capacidad de ejecutar proyectos. Mediante el uso de
datos estadísticos, a nivel subnacional, se analiza la evolución del gasto en
inversión pública y su composición, y la presencia del recurso humano idóneo
para la ejecución de proyectos. Con ello, se concluye que existe una baja
capacidad de gasto en los gobiernos regionales y locales, que repercute en el
cierre de brechas y en la mejora de la calidad de vida de la población.
Finalmente, se resalta la necesidad de atender esta problemática por lo que se
plantean diferentes propuestas que permitan hacer más eficiente la ejecución
de recursos.
PALABRAS CLAVE: Descentralización; Competitividad; Crecimiento
Económico; Presupuesto público; Inversión.
Abstract
This article seeks to analyze to which extent the decentralization process has
been a tool to boost regional competitiveness. However, the available data is
not enough to conclude that there is a positive impact in relation to those
variables. Therefore, this article delves into the main difficulty faced by
regional and local governments to increase their competitiveness, which is
intrinsically related to the ability to execute projects. Through the use of
statistical data, at the subnational level, the evolution of spending on public
investment and its composition, and the presence of the ideal human resource
for the execution of projects are analyzed. Thus, it is concluded that there is a
low spending capacity in regional and local governments, which affects the
closing of gaps and the improvement of the quality of life of the population.
Lastly, the need to attend to this problem is highlighted in order to propose
different options that allow the execution of sources to be more efficient.
KEYWORDS: Decentralization; Competitiveness; Economic growth; Public
Budget; Investment.
2
GUIULFO - HERNÁNDEZ
1. Introducción
Si bien la discusión e intentos de descentralización del Perú datan históricamente desde siglos atrás, es en el
primer gobierno de Alan García Pérez cuando se intentó llevar a cabo un proceso de descentralización a
través de la Ley de Bases de Regionalización en 1987, considerando contar con un máximo de doce regiones.
Dicho proceso en la práctica nunca fue efectivo ya que la inestable situación política y económica de inicios
de los años 90, acabaron por debilitar totalmente dicho intento. En 1992 se instalaron en cada uno de los
departamentos, Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR). Estos eran organismos que al
ser designados directamente por el Ministerio de la Presidencia gozaban de una autonomía y recursos muy
limitados. En 1998 con la Ley de Marco de la Descentralización se aseguró el funcionamiento de los CTAR
con competencias muy limitadas.
Es recién en la siguiente década que se dan los primeros pasos de la descentralización tal como la conocemos
en la actualidad, aunque fue pensada también para un conjunto menor de regiones. Como se observa en la
Figura 1, el nuevo proceso comenzó en 2002 con la aprobación del primer marco legal –Ley de Reforma
Constitucional–, la cual estableció los lineamientos del nuevo proceso de organización territorial del Estado.
Este proceso, que significaba una nueva relación entre el Estado con la población y que pretendía
desconcentrar –o transferir– las competencias desde el gobierno nacional hacia las regiones, fue
consecutivamente definido a mayor detalle con diversas normas legales. Estas dictaron los pasos, procesos
y requisitos para hacer efectiva dicha descentralización de funciones. Así, durante el periodo 2002-2004 se
aprobaron la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
(Ley 27867) y la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972), como marco principal del proceso. Además,
se dictaron también las normas complementarias entre las cuales destaca la Ley del Sistema de Acreditación
de los gobiernos regionales y locales (Ley 28273) que norma los criterios y procedimientos para transferir a
los gobiernos regionales y locales las funciones delegadas por las normas anteriores.
Figura 1.
Perú: Principales normas del proceso descentralización, 2002-2007
Fuente: CGR y Apoyo Consultoría, 2014. Elaboración: CPC.
De manera general, este renovado proceso de descentralización tuvo como principales características:
La definición de un proceso gradual de transferencia de competencias y recursos por etapas, luego
de que las regiones y gobiernos locales tuvieran la capacidad para gestionar dichos recursos y así
cumplir con el objetivo principal del proceso de descentralización: acercar el Estado al ciudadano,
generar un crecimiento más sostenido entre la capital y las regiones y brindar mejores servicios
públicos.
•Ley de Reforma
Constitucional
•Ley de Bases de
la
Descentralización
•Ley Orgánica de
Gobiernos
Regionales
•Ley Orgánica de
Municipalidades
•Ley del Sistema
de Acreditación
de los
Gobiernos
Regionales y
Locales
•Ley Orgánica
del Poder
Ejecutivo
2002
2003
2004
2007
3
GUIULFO - HERNÁNDEZ
La definición de las competencias en los tres niveles de gobierno para reducir duplicidades y
generar sinergias entre niveles de gobierno cuando hubiese competencias compartidas. Estas
competencias comprenden:
- Competencias exclusivas: aquellas que solo son ejecutadas por un nivel de gobierno.
- Competencias compartidas: aquellas que se comparten entre dos o más niveles de
gobierno.
- Competencias delegables: aquellas que un nivel de gobierno cede a otro mediante un
acuerdo entre las partes.
Producto de esta delegación para los nuevos gobiernos regionales fueron esclarecidas las
competencias exclusivas y compartidas para diversos sectores como educación –competencia
compartida con gobiernos locales y nacional–, salud –competencia compartida con gobiernos
locales y nacional–, entre otras.
La asignación de recursos hacia las nuevas regiones tomando en cuenta el principio de neutralidad
fiscal –considerando que la transferencia de competencias se realizaría en paralelo a los recursos
requeridos por estas– y de sostenibilidad fiscal –que implicaba darle al Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) un rol de control del endeudamiento agregado–. Este punto resultaba clave en
vista de los procesos de descentralización en Argentina y Brasil, que habían generado crisis fiscales
recientes debido a los mayores gastos, y sobre todo a los endeudamientos originados por los
nuevos gobiernos subnacionales (CGR y Apoyo Consultoría, 2014).
El proceso de descentralización por parte del Ejecutivo fue liderado por el Consejo Nacional de
Descentralización (CND), ente autónomo que dirigía el proceso, que consistía en las siguientes etapas.
(Figura 2).
Figura 2.
Perú: Etapas del proceso de acreditación para transferencia de funciones
Fuente: CGR y Apoyo Consultoría, 2014. Elaboración: CPC.
De acuerdo a la figura anterior, la acreditación para transferencia de funciones pasaba por un proceso
sistemático de varias etapas:
1. Aprobación del plan anual de transferencia: en donde se detallaban las funciones a transferir en el año,
así como los requisitos y cronogramas por cada gobierno regional para dichas transferencias.
2. Solicitud de transferencia de los gobiernos regionales y locales: mediante el cual los gobiernos regionales
y locales presentaban sus solicitudes de transferencia de funciones.
3. Capacitación y asistencia técnica: por el cual se suscribían convenios entre el gobierno nacional y los
gobiernos regionales y locales para la capacitación en el marco del proceso de acreditación.
4. Certificación: a través del cual se verificaba el cumplimiento de los requisitos y los indicadores de
gestión exigidos en la norma para la transferencia.
5. Acreditación: mediante la cual se decidía el resultado del proceso luego de haber evaluado las
capacidades de los gobiernos regionales y locales.
Aprobación
del Plan
Anual de
Transferencia
Solicitud de
transferencia
de gobiernos
regionales y
locales
Capacitación
y asistencia
técnica
Certificación Acreditación Efectivización
4
GUIULFO - HERNÁNDEZ
6. Efectivización: referido a la formalización de la transferencia y en el cual se determinaba la
transferencia no solo de funciones sino también de recursos humanos, logísticos y presupuestales
Este proceso, de acuerdo a lo planificado por el CND, haría que las nuevas autoridades gestionaran mejor
las necesidades de la población de su jurisdicción y mejoraran la provisión de servicios públicos, afectando
positivamente las condiciones de competitividad del país. Este punto es clave ya que, de acuerdo a la
planificación del CND, la estrategia de regionalización aprobada en el Plan Nacional de Inversión
Descentralizada (PNID) identificaba corredores de integración económica, ejes económicos longitudinales y
circuitos económicos hacia donde se tenía que concentrar la inversión futura. Todo esto tenía como finalidad
mejorar la competitividad del país e integrar las cadenas productivas nacionales (CGR y Apoyo Consultoría,
2014).
Sin embargo, un primer traspié al proceso de descentralización se dio en el referéndum para la agrupación
de departamentos para conformar regiones tal como se planificó desde el inicio. Este agrupamiento estaba
pensado para conformar cinco grandes regiones que permitieran generar circunscripciones nuevas con un
nivel de sinergias y escala que permitiera promover efectivamente el desarrollo en el territorio. De tal modo,
en las elecciones de 2005 la fusión de departamentos fue rechazada por la población, por lo que el proceso
continuó con un esquema de regiones que coincidieran con los territorios departamentales.
En el 2007 se completó el marco legal del proceso con la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
(Ley 29158), adecuando la estructura del gobierno nacional al proceso de descentralización y definiendo el
rol rector de dicho nivel de gobierno con respecto a las políticas de alcance nacional –que todo gobierno
subnacional debía cumplir–. Es en este año que también se aceleró el proceso transfiriéndose prácticamente
la totalidad de funciones a los gobiernos subnacionales sin considerar y/o flexibilizando ciertas etapas del
proceso de acreditación –como la aprobación del Plan Anual de Transferencia, la solicitud de transferencia
de gobiernos regionales y locales, la capacitación y asistencia técnica y la certificación– (CGR y Apoyo
Consultoría, 2014). Esto se realizó a pesar de que en muchos casos los gobiernos subnacionales no tenían las
capacidades para asumir dichas funciones especialmente para procesos críticos como el de inversión pública
necesaria para el cierre de brechas. Producto de lo anterior, las competencias quedaron definidas tal como
se muestra en la Tabla 1.
5
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Tabla 1.
Perú: Principales competencias compartidas entre los tres niveles de gobierno para la ejecución de
Proyectos de Inversión Pública, 2011
Gobierno nacional
Gobierno regional
Gobierno local
Educación: proyectos en
servicios educativos de nivel
inicial, primaria, secundaria,
superior no universitaria y
superior.
Educación: proyectos en
servicios educativos de
nivel inicial, primaria,
secundaria y superior no
universitaria.
Educación: proyectos en
servicios educativos de nivel
inicial, primaria, secundaria
y superior no universitaria.
Salud pública: proyectos de
establecimientos de salud
hasta el nivel hospitalario.
Salud pública: proyectos de
establecimientos de salud
Salud pública: proyectos de
establecimientos de salud
Transportes: proyectos para
la red vial nacional
Transportes: proyectos para
la red vial departamental
Transportes: proyectos para
la red vial local
Agricultura, pesquería ,
industria, comercio, cultura,
turismo, energía y minas,
comunicaciones y medio
ambiente: proyectos de
inversión
Agricultura, pesquería ,
industria, comercio,
cultura, turismo, energía y
minas, comunicaciones y
medio ambiente: proyectos
de inversión
Cultura, turismo, recreación
y deportes, seguridad
ciudadana, vivienda y
renovación urbana, y gestión
de residuos sólidos:
proyectos de inversión
Fuente: PCM, 2011. Elaboración: CPC.
Finalmente, el proceso culminó con la generación de 25 gobiernos regionales –24 departamentos y la
Provincia Constitucional del Callao– los cuales desde 2007 (culminación del marco legal) tienen un régimen
de autonomía política, económica y administrativa con las competencias determinadas en las leyes
respectivas. Asimismo, a nivel local, en 2007 el proceso de descentralización generó un total de 1,834
gobiernos locales (195 municipalidades provinciales y 1,639 municipalidades distritales) (INEI, 2008). Sin
embargo, estos se han incrementado y a setiembre de 2021 se contaba con 1,874 gobiernos locales (196
municipalidades provinciales y 1,678 municipalidades distritales) (INEI, 2021).
Un factor relevante es que en julio de 2001 se publicó la Ley de Canon (Ley 27506) que creaba una
participación del total de ingresos y rentas obtenidas por el Estado por la explotación de los recursos mineros
(metálicos y no metálicos) a favor de los gobiernos regionales y locales. Posteriormente, esta ley fue
modificada en setiembre de 2003 (Ley 28077), agosto de 2004 (Ley 28322) y noviembre de 2008 (Ley 29281),
determinando finalmente cinco tipos de canon: minero, hidroenergético, gasífero, pesquero y forestal
(Gráfico 1).
Dentro de los diferentes tipos de canon, resalta particularmente el canon minero cuya distribución beneficia
en su mayoría a los gobiernos locales en comparación con los regionales. Como se observa en dicho gráfico,
los gobiernos locales reciben el 75% del canon minero, mientras que los gobiernos regionales obtienen el
25% restante del cual el 20% corresponde a las universidades de la región.
6
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Gráfico 1.
Perú: Tipos de canon y distribución del canon minero, 2022
Fuente: MEF, 2022. Elaboración: CPC.
Ahora bien, resulta necesario observar en paralelo la evolución de la situación económica del país. Desde
2007 –año en que se aceleró el proceso de descentralización y previo a la última modificación de la Ley del
Canon– hasta 2021, el PBI peruano presentó tasas de crecimiento anual de 4.4% en promedio (ver Gráfico
2). Cabe resaltar que el mayor crecimiento se concentró en los cincos primeros años del periodo de análisis.
Entre 2007 y 2011, la economía peruana creció en promedio en 6.7% anualmente. Por su parte, entre 2012 y
2021, la tasa de crecimiento anual promedio solo alcanzó el 3.3%. Esta última cifra recoge la caída en la
economía ocasionada por la pandemia de la COVID-19 en 2020 y el rebote estadístico correspondiente en
2021.
Minero
Petrolero
Hidroenergético
Pesquero
Forestal
Gasífero
50% del Impuesto a la Renta que pagan las empresas
mineras por el aprovechamiento de los recursos
minerales (metálicas y no metálicas).
Canon Constitución de los canon
12,5% del Valor de Producción. Proviene de las
regalías que pagan las empresas que explotan
petróleo, gas y condensados.
50% del Impuesto a la Renta que pagan las
concesionarias que utilizan recursos hídricos para
generación de energía.
50% del Impuesto a la Renta y Derechos de Pesca
pagados por las empresas que además de extraer
procesan recursos hidrobiológicos.
50% del pago por Derechos de Aprovechamiento de
productos forestales y fauna silvestre que recaude el
INRENA.
50% del Impuesto a la Renta y las regalías, y un
porcentaje de los contratos de servicios percibidos
por la explotación del gas.
%
Beneficiarios
Criterios
10%
Municipios distritales
donde se exploten los
recursos.
Municipios de la
provincia donde se
exploten los recursos.
Municipios del
departamento donde se
exploten los recursos.
Gobierno regional
(80%: Gobierno regional;
20%: Universidad).
25%
40%
25%
Si existe más de una
municipalidad en partes
iguales.
Según población y
necesidades básicas
insatisfechas (pobreza).
Según población y
necesidades básicas
insatisfechas (pobreza).
Distribución del canon minero:
7
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Gráfico 2.
Perú: Producto Bruto Interno, 2007 - 2022
(S/ millones de 2007)
Nota: Las cifras del periodo 2007-2021 corresponden al BCRP, mientras que aquellas de 2022 corresponden a
las proyecciones del Informe de Actualización de Proyecciones Macroeconómicas 2022-2025.
Fuente: BCRP, 2021; MEF, 2022. Elaboración: CPC.
El crecimiento del PBI impacta directamente y de manera positiva en los ingresos del Gobierno y esto a su
vez permite generar una mayor asignación de recursos hacia las entidades de los gobiernos subnacionales.
Los ingresos del Gobierno general se han incrementado a la par que la economía peruana: se muestra una
tasa promedio de crecimiento anual de 4.7% en el periodo 2007-2021 (Gráfico 3). Al igual que con el PBI,
resalta un mayor incremento en los primeros cinco años del periodo de análisis. Así, entre 2007 y 2011, los
ingresos crecieron en promedio en 8.0% anualmente; mientras que entre 2012 y 2021 crecieron a una tasa
promedio de 3.1%. Cabe señalar además que los ingresos por canon y regalías siguieron la misma tendencia.
Durante todo el periodo de análisis se presentaron tasas de crecimiento anual de 11.3% en promedio; y de
manera desagregada, en el periodo 2007-2011 dichos ingresos crecieron a tasas de 19.6% en promedio y en
el periodo 2012-2021 crecieron a tasas de 7.1% en promedio.
8.5
9.1
1.1
8.3
6.3
6.1
5.9
2.4
3.3
4.0
2.5
4.0
2.2
-11.0
13.3
3.6
-15.0
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
0
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
PBI (S/ millones de 2007) - eje izq.
Variación porcentual real del PBI (%) - eje der.
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GUIULFO - HERNÁNDEZ
Gráfico 3.
Perú: Ingresos totales vs. los ingresos por canon y regalías, 2007-2022
(Var. % real)
Nota: Las cifras del periodo 2007-2021 corresponden al BCRP, mientras que aquellas de 2022 corresponden a
las proyecciones del Informe de Actualización de Proyecciones Macroeconómicas 2022-2025. Asimismo, las
cifras del periodo 2009-2020 utilizan el deflactor del PBI que corresponde al Banco Mundial, la cifra de 2021
utiliza el IPC que corresponde al BCRP y la cifra de 2022 utiliza el IPC proyectado en el Reporte de Inflación
del BCRP publicado en marzo de 2022.
Fuente: Banco Mundial, 2021; BCRP, 2021. Elaboración: CPC.
De esta manera, el proceso de descentralización y la aplicación de la Ley del Canon tuvieron como marco
una situación económica que permitió transferir mayores recursos hacia las entidades de los gobiernos
subnacionales. Esto también generó expectativas en la población de que se pudiera cumplir con los objetivos
alineados al cierre de brechas en el territorio nacional.
Visto lo anterior, la pregunta de investigación que motiva el presente artículo radica en analizar en qué
medida el proceso de descentralización ha constituido una herramienta para impulsar la competitividad del
Perú bajo el enfoque de la reducción de brechas de servicios y la mejora de la calidad de vida de la población.
Para responder a esta interrogante, en la sección 2 se expone literatura correspondiente a la descentralización
y la relación entre este proceso con la competitividad y el crecimiento económico. Posteriormente, en la
sección 3 se analiza el impacto de descentralización en la competitividad regional. Finalmente, la sección 4
se presentan posibles temas de agenda.
2. Revisión de literatura
Tanto Musgrave (1959) y Oates (1972) se refieren a la teoría del federalismo fiscal como aquella que establece
un marco normativo general para la asignación de funciones a diferentes niveles de gobierno y los
instrumentos fiscales apropiados para llevar a cabo estas funciones. En general, esta sostiene que el gobierno
central debería tener la función de estabilización macroeconómica y redistribución de ingresos en forma de
asistencia, mientras que los niveles descentralizados serían los encargados de proveer bienes y servicios
cuyo consumo esté limitado en sus propias jurisdicciones (Oates, 1999). La razón por la cual esta función se
asigna a los niveles descentralizados recae en el teorema de descentralización de Oates (1972) que plantea
que,
[…] siempre será más eficiente (o al menos igual de eficiente) que los gobiernos locales proporcionen
los niveles de producción Pareto-eficientes para sus respectivas jurisdicciones, en vista de que conocen
14.3%
4.4%
-19.2%
27.4%
12.1%
10.3%
-15.3%
-28.8%
133.5%
-60.0%
-40.0%
-20.0%
0.0%
20.0%
40.0%
60.0%
80.0%
100.0%
120.0%
140.0%
160.0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Variación porcentual real de los ingresos totales (%)
Variación porcentual real de los ingresos por canon y regalías (%)
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GUIULFO - HERNÁNDEZ
mejor las preferencias de su población; en lugar que el gobierno central proporcione cualquier nivel
específico y uniforme de producción en todas las jurisdicciones.
No obstante, años más tarde, el autor revisa este teorema encontrando ciertas limitaciones y concluye que
no existe un plan universal para lograr un sistema de descentralización fiscal óptimo y que la construcción
viable y eficiente de dicho sistema implica un balance que puede variar dependiendo del país. Así, sostiene
que se debe estar lo suficientemente descentralizado para promover la competencia entre jurisdicciones y
limitar la capacidad del gobierno central para socavar el funcionamiento eficiente de los mercados locales.
Al mismo tiempo, el gobierno central debe ser lo suficientemente fuerte para resistir los movimientos de los
agentes descentralizados (Oates, 2006).
En cuanto a los impactos observados por los procesos de descentralización fiscal en otros países, a la fecha
existe escasa literatura referente a la relación entre esta y la competitividad. En un esfuerzo por superar esta
brecha, Chalil (2019) analizó 61 países (desarrollados y en vías de desarrollo de todos los continentes) y sus
resultados sugirieron que en el largo plazo un país con alto nivel de descentralización fiscal presentaría un
mayor nivel de competitividad. Sin embargo, al incorporar el impacto de la corrupción, lo que se muestra
es que en países con un bajo nivel de corrupción un aumento en el grado de descentralización fiscal mejora
la competitividad; en cambio, en países con un alto nivel de corrupción un aumento del grado de
descentralización fiscal reduce la competitividad.
Igualmente, otros autores han estudiado la relación entre la descentralización fiscal y el crecimiento
económico, lo que resulta importante de hacer notar dado que la competitividad constituye una herramienta
fundamental para generarlo (Unión Europea, 2001; WEF, 2006; Kordalska y Olczyk, 2016). Teóricamente, un
proceso de descentralización al distribuir recursos de manera más homogénea dentro del territorio debería
generar las condiciones para un mayor crecimiento regional (CGR y Apoyo Consultoría, 2014); sin embargo,
la literatura internacional sugiere resultados mixtos. Estudios empíricos como los de Lozano y Julio (2016)
para Colombia y Jimber Del Río et al. (2021) para Ecuador encuentran una relación positiva entre la
descentralización y el crecimiento económico en las regiones de dichos países. Igualmente, para un estudio
de países de América Latina –incluyendo al Perú– Pinilla, Jiménez y Montero (2016) encuentran evidencia
de impactos positivos y de largo plazo entre la descentralización y el crecimiento, dado a través de los
incentivos generados por la mayor autonomía subnacional. En contraste a los impactos positivos, Davoodi
y Zou (1998) en un estudio para 46 países (desarrollados y en vías de desarrollo), no encuentra impactos
significativos entre el grado de descentralización y el crecimiento económico de los países.
En Perú, de acuerdo a las características del proceso de descentralización, el sistema en términos fiscales
resulta en un modelo de descentralización fiscal parcial. Esto debido a que la capacidad de gasto ha sido
delegada hacia los gobiernos subnacionales sobre la base de las transferencias presupuestales (CGR y Apoyo
Consultoría, 2014). Es decir, se transfieren funciones y recursos fiscales –fuente tesoro público, canon y
regalías– a los gobiernos regionales y locales sin descentralizar la recaudación de ingresos. Esto último
porque resulta relevante prevenir la generación de gobiernos subnacionales “deficitarios” o endeudados,
dado que constituye un amplio riesgo de afectar al equilibrio macroeconómico y desencadenar una crisis
económica (CGR y Apoyo Consultoría, 2014).
3. Análisis
La presente sección buscará dar respuesta a la pregunta de investigación, para lo cual se analizará si la
descentralización ha mejorado los indicadores de competitividad regional. Para esto, se cuenta con el Índice
de Competitividad Regional (INCORE), indicador desarrollado por el Instituto Peruano de Economía (IPE),
el cual asigna un valor relativo de competitividad de las 25 regiones sobre la base de indicadores
relacionados con la infraestructura, entorno económico, educación, salud, laboral e instituciones, los cuales
replican la metodología usada por el Foro Económico Mundial (WEF en sus siglas en inglés). Asimismo, de
manera complementaria, se evaluará brevemente el crecimiento económico descentralizado.
10
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Posteriormente, dado el enfoque del presente artículo, resultará necesario analizar la capacidad de ejecución
de proyectos de inversión de los gobiernos subnacionales. Particularmente, se hará un ejercicio de
comparación entre la ejecución de proyectos del gobierno nacional –Provías Nacional– y los gobiernos
regionales y locales –función de transporte–. Finalmente, para observar la reducción de brechas de servicios,
se analizará la evolución de ciertas regiones en cuanto a acceso a los tres servicios básicos: electricidad, agua
y desagüe.
En el Gráfico 4 se observan los valores del INCORE en 2010 y 2021 para cada región del Perú. Estos no
parecen haber presentado mayores variaciones, salvo la caída de Madre de Dios y el salto de Apurímac. Por
ejemplo, las cinco regiones más competitivas en 2010 –Lima Metropolitana y Callao, Moquegua, Tacna,
Arequipa e Ica– continuaron siéndolo en 2021. Un dato relevante es que dichas regiones se relacionan a una
fuerte actividad extractiva minera o cuentan con un componente agroindustrial importante. En cuanto a las
cinco regiones menos competitivas en 2010 –Apurímac, Cajamarca, Huánuco, Huancavelica y Puno–, cuatro
de estas se ubicaron nuevamente en el mismo grupo en 2021 (todas excepto Apurímac que fue reemplazada
por Loreto). Así, se evidencia que la descentralización no parece haber contribuido a elevar la
competitividad de modo que permita generar bienestar de manera transversal en el territorio peruano, sino
más bien se han ahondado las diferencias entre aquellas regiones conectadas con los mercados
internacionales y aquellas con poca conexión a los mismos.
Gráfico 4.
Perú: Índice de Competitividad Regional (INCORE), 2010 y 2021
(puntaje de 0 a 10)
Nota: Al lado derecho de los valores del INCORE 2021 de cada región, se muestra la variación del puntaje de
dicho indicador respecto a 2010.
Fuente: INCORE-IPE, 2021. Elaboración: CPC.
Generar las condiciones que promuevan una mejora de la competitividad constituye una herramienta
indispensable para el crecimiento económico (Unión Europea, 2001; WEF, 2006; Kordalska y Olczyk, 2016).
Por ello, en línea con el análisis previo resulta necesario estudiar la evolución de la actividad económica
regional debido a que contamos con niveles de Valor Agregado Bruto (VAB) heterogéneos. Es así que,
comparando 2007 y 2020, el promedio de las tasas de crecimiento de las cinco regiones con mayor VAB en
2007 –Lima Metropolitana, Arequipa, Áncash, La Libertad y Piura– fue de 45.0%. Por su parte, para las cinco
regiones con menor VAB en 2007 –Tumbes, Amazonas, Apurímac, Madre de Dios y Huancavelica–, solo
Apurímac presentó un amplio crecimiento equivalente a 253.2%, mientras que las regiones restantes
presentaron un promedio de tasas de crecimiento de 35.9%. Asimismo, al igual que en el caso del INCORE,
entre 2007 y 2020 se mantienen en su mayoría las regiones con mayor VAB (todas excepto Piura que fue
11
GUIULFO - HERNÁNDEZ
reemplazada por Cusco) y menor VAB (todas excepto Apurímac que fue reemplazada por Ucayali) (Gráfico
5).
Gráfico 5.
Perú: VAB por regiones, 2007 y 2020
(S/ millones de 2007)
Fuente: INEI, 2020. Elaboración: CPC.
Tanto el INCORE como los datos de crecimiento económico regional no permiten concluir que existe un
impacto positivo del proceso de descentralización. Ante esta situación, cabe analizar cuál es la principal
dificultad que enfrentan los gobiernos subnacionales para incrementar su competitividad, la cual está
relacionada intrínsecamente con la capacidad de ejecutar proyectos (Ford y Poret, 1991; Apoyo Consultoría,
2012; WEF, 2018).
En ese sentido, en el Gráfico 6 se observa que en el periodo 2007-2021 los gobiernos regionales ejecutaron en
promedio el 64.2% (4,167 millones de soles). Cabe señalar que el porcentaje de ejecución pasó de 48.7% a
69.6% (subió 20.9 pp) en 14 años. En el mismo periodo el monto ejecutado pasó de 2,044 millones de soles
en 2007 a 4,251 millones en 2021 (creció en 108.0%). Por su parte, de acuerdo con el Gráfico 7, en los últimos
14 años los gobiernos locales ejecutaron en promedio el 60.9% (8,630 millones de soles). Además, el
porcentaje de ejecución pasó de 42.5% en 2007 a 62.0% en 2021 (subió en 19.5 pp). El monto ejecutado
también aumentó y entre 2007 y 2021 pasó de 2,640 millones a 9,464 millones de soles (creció en 258.5%).
Si bien la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y locales se ha incrementado, aún queda mucho
por ejecutar. En 2021 los gobiernos regionales y locales ejecutaron solo el 69.6% y 62.0%, respectivamente
(ver gráficos 6 y 7). En términos reales, el gasto ascendería a 4,251 millones de soles para gobiernos regionales
y 9,464 millones para gobiernos locales, lo que equivale a 6,976 millones y 15,531 millones de soles en
términos nominales, respectivamente. Esto último implica contar con recursos no ejecutados por 3,043
millones de soles en los gobiernos regionales y 9,539 millones en los gobiernos locales en términos
nominales. Finalmente, cabe señalar que estas cifras esconden casos de gobiernos regionales con altos
niveles de ejecución tales como Lambayeque y Moquegua, ambos con cerca de 93.0% de ejecución.
12
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Gráfico 6.
Perú: Ejecución de recursos de gobiernos regionales vs. porcentaje de ejecución*, 2007-2021
(S/ millones de 2007 vs. %)
*Ejecución de recursos de gobiernos regionales– eje izq. y porcentaje de ejecución (%) – eje der.
Fuente: SIAF-MEF, 2021. Elaboración: CPC.
Gráfico 7.
Perú: Ejecución de recursos de gobiernos locales vs. porcentaje de ejecución*, 2007-2021
(S/ millones de 2007 vs. %)
Ejecución de recursos de gobiernos locales (S/ millones de 2007) – eje izq. y porcentaje de ejecución (%) – eje
der.
Fuente: SIAF-MEF, 2021. Elaboración: CPC.
Por otro lado, analizando las funciones en las cuales gastan los gobiernos subnacionales, estos coinciden en
ejecutar proyectos de las funciones de transporte y educación. Particularmente, en los gobiernos regionales,
estas funciones son las que presentan una mayor proporción de la ejecución de recursos (transporte: 28.9%;
educación: 18.1%), seguidas de salud (17.0%). Respecto a los gobiernos locales, resalta la función de
48.7%
47.9%
53.6%
60.6%
61.4%
76.1%
77.9%
77.2%
79.7%
70.0%
62.5%
54.9%
57.6%
65.0%
69.6%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Ejecución de recursos (S/ millones de 2007) - eje izq.
42.5%
55.2%
58.2%
72.6%
58.1%
62.8%
65.9%
71.5%
64.8%
64.2%
60.1%
63.6%
59.5%
51.7%
62.0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Ejecución de recursos (S/ millones de 2007) - eje izq.
13
GUIULFO - HERNÁNDEZ
transporte (27.0%), seguida de saneamiento (18.8%) y educación (14.9%). Igualmente, en ambos casos, se
muestra que se gasta una proporción considerable en la función de planeamiento, gestión y reserva de
contingencia (6% tanto en gobiernos regionales como en gobiernos locales).
Un patrón común en los subnacionales es el incremento de proyectos anualmente. Solo en 2022 el 29% del
total de los proyectos (4,126) de gobiernos regionales son nuevos y el costo promedio por proyecto no supera
los 2.9 millones de soles. De manera similar sucede con los gobiernos locales en donde el 24.5% del total de
proyectos (32,032) son nuevos, siendo el costo promedio no mayor a 0.5 millones de soles.
Si comparamos la eficiencia de los gobiernos subnacionales en la función de transporte con Provías Nacional,
los resultados reflejan importantes diferencias. Provías Nacional cuenta con una ejecución promedio del
94.5% (2,726 millones de soles) (Gráfico 8). Por su parte, los gobiernos regionales y locales en el mismo
periodo ejecutaron en promedio el 61.1% (3,647 millones) (Gráfico 9).
Gráfico 8.
Perú: Ejecución de recursos de Provías Nacional vs. porcentaje de ejecución*, 2007-2021
(S/ millones de 2007 vs. %)
Ejecución de recursos de Provias Nacional (S/ millones de 2007) – eje izq. y porcentaje de ejecución (%) – eje der.
Fuente: SIAF-MEF, 2021. Elaboración: CPC.
87.7%
80.4%
98.4% 98.6% 98.6% 98.6% 99.5% 99.9% 99.2%
91.3%
93.2%
97.3%
95.6%
94.9%
84.7%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Ejecución de recursos (S/ millones de 2007) Porcentaje de ejecución (%)
14
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Gráfico 9.
Perú: Ejecución de recursos de la función transportes de los gobiernos regionales y locales vs. porcentaje
de ejecución*, 2007-2021
(S/ millones de 2007 vs. %)
*Ejecución de recursos de la función transportes de los gobiernos regionales y locales (S/ millones de 2007) – eje
izq. y porcentaje de ejecución (%) – eje der.
Fuente: SIAF-MEF, 2021. Elaboración: CPC.
Uno de los factores que podría explicar el desempeño de los gobiernos subnacionales estaría relacionado a
la cantidad de proyectos que administran. De tal modo, una cartera de muchos proyectos pequeños
implicaría una mayor cantidad de problemas de gestión y, por tanto, menores montos ejecutados. Así, en el
Gráfico 10 se observa que mientras que la cantidad de proyectos de la función de transportes de los
gobiernos regionales y locales se incrementó entre 2007 y 2021 (pasó de 2,657 a 11,971 proyectos), la ejecución
de recursos por proyecto disminuyó (pasó de 555 mil a 315 mil soles).
Gráfico 10.
Perú: Ejecución de recursos por proyecto de la función transportes de los gobiernos regionales y locales vs.
número de proyectos*, 2007-2021
*Ejecución de recursos por proyecto de la función transportes de los gobiernos regionales y locales (S/ miles
de 2007) – eje izq. y número de proyectos – eje der.
Fuente: SIAF-MEF, 2021. Elaboración: CPC.
40.6%
50.0%
54.2%
73.7%
57.7%
67.5%
73.4%
76.0%
69.2%
65.8%
56.4%
58.2%
57.2%
52.6%
64.1%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
5,500
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Ejecución de recursos (S/ millones de 2007) Porcentaje de ejecución (%)
2,657
10,056
10,933
11,971
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
Ejecución por proyecto de gobiernos regionales y locales (función transporte) - eje izq.
N° proyectos de gobiernos regionales y locales (función transporte) - eje der.
15
GUIULFO - HERNÁNDEZ
En ese sentido, se percibe que es más eficiente contar con una cartera de pocos proyectos que permita
enfrentar una menor cantidad de trámites y procedimientos propios de la ejecución. No obstante, se requiere
que estos proyectos sean preferiblemente grandes con un potencial transformador que contribuya a
objetivos económicos mayores (Institute for Government UK, 2018). En relación a este aspecto se plantea el
agrupamiento de proyectos con el fin de aprovechar las externalidades positivas entre inversiones y generar
una sinergia –beneficio mayor que la suma de efectos de cada proyecto– (COSIPLAN, 2014).
Igualmente, relacionado a la baja capacidad de ejecución, es necesario contar con el recurso humano capaz
–es decir, funcionarios idóneos– de ejecutar proyectos eficientemente con las herramientas disponibles. Sin
embargo, la falta de un proceso de selección transparente y de verificación del cumplimiento del marco
normativo y documentos de gestión de personal ha contribuido a normalizar la asignación de puestos
públicos clave sin cumplir con los requisitos mínimos establecidos por cada entidad en los tres niveles de
gobierno.
Particularmente, en el caso de los gobiernos subnacionales, en 2019 la Contraloría General de la República
analizó a 7,574 funcionarios designados en cargos de confianza de gobiernos regionales y locales y encontró
que 2,609 (34.4%) de estos no cumplían o acreditaban los perfiles establecidos para el puesto. Esto implica
que, de la muestra de 332 gobiernos subnacionales intervenidos, en 289 (87.0%) se presentó este
incumplimiento. A nivel regional, como se observa en el Gráfico 11, seis regiones presentaron un ratio de
incumplimiento total en las entidades analizadas. Estas regiones (Ayacucho, Puno, Apurímac, San Martín y
Pasco) coinciden con tener bajos niveles de ejecución de proyectos y alto nivel de parálisis de los mismos.
Las regiones con mejor desempeño fueron Moquegua y Amazonas, aunque aún presentan un alto nivel de
incumplimiento —entre 60.0% y 70.0%—.
Gráfico 11.
Perú: Nivel de incumplimiento de los perfiles establecidos vs. número de entidades analizadas según
región*, 2019
*Nivel de incumplimiento de los perfiles establecidos (%) – eje izq. y número de entidades analizadas (eje der.)
Fuente: CGR, 2019. Elaboración: CPC.
Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Perú pierde el 40.0% de los potenciales beneficios de la
inversión pública debido a ineficiencias en la administración de proyectos; cifra superior al promedio de
América Latina (27%) y de las economías avanzadas (13%)– (IPE, 2019).
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Moquegua
Amazonas
Madre de Dios
Tumbes
Huánuco
La Libertad
Piura
Loreto
Lima Metropolitana
Áncash
Lima Provincias
Ica
Lambayeque
Cusco
Callao
Arequipa
Tacna
Huancavelica
Junín
Cajamarca
Pasco
San Martín
Apurímac
Ucayali
Puno
Ayacucho
Entidades analizadas (número)
Porcentaje de incuplimiento (%)
% de incumplimiento - eje izq.
16
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Los resultados se agudizan al observar que el incremento del personal que contrata el Estado no ha ido de
la mano con una mayor ejecución de inversión pública. De acuerdo al Gráfico 12, el gasto de personal y
obligaciones ha presentado una tendencia positiva entre 2007 y 2021, mostrando en su mayoría tasas de
crecimiento (excepto en 2010 y 2021). Por su parte, la ejecución de recursos de los tres niveles de gobierno
no se ha comportado de la misma manera presentando una tendencia más neutra, que incluye tasas de
crecimiento negativas en cinco años del periodo de análisis (2011, 2015, 2016, 2019 y 2020).
Los principales resultados de esta problemática –la baja capacidad de ejecución– se evidencian en (i) las
demoras en la adjudicación de proyectos y (ii) la parálisis de proyectos. En cuanto a (i), para 2020 el CPC, a
través del Índice Regional de Gestión Pública (IRGP) trimestral, encontró en un análisis de más de 300
proyectos convocados que los gobiernos regionales tardaron 112% más del tiempo planificado inicialmente
en otorgar la buena pro. Este promedio esconde regiones como Piura en donde la demora fue de casi tres
veces más que lo planificado. Asimismo, respecto a (ii), a mayo de 2022, la Contraloría General de la
República ha identificado que el número de proyectos paralizados en los tres niveles de gobierno equivalía
a 3,096. De estos, 1,749 proyectos (56.5%) corresponden a la modalidad de ejecución de administración
directa, que se refiere a aquella en la cual la entidad utiliza sus propios recursos para realizar la ejecución.
Además, se ha identificado que regiones como Cusco (18.2%), Puno (10.8%), Lima (7.1%), Cajamarca (6.4%),
Apurímac (5.2%) y Ayacucho (5.0%) concentran una gran cantidad de proyectos paralizados (CGR, 2022).
En su totalidad, la cifra de proyectos paralizados fue ampliamente mayor a la identificada en noviembre de
2020, la cual era de 395 proyectos, lo que refleja que el problema se ha venido agravando con el tiempo (El
Comercio, 2020). Más aun, si consideramos que previamente el gobierno había publicado normas que
buscaban la reactivación de obras paralizadas (Decreto de Urgencia 008-2019 y el Decreto Legislativo 1486),
la evidencia muestra que dichas normas no tuvieron los efectos deseados.
Por último, tanto las demoras en la adjudicación y la parálisis de proyectos repercuten en el cierre de brechas
y en la mejora de la calidad de vida de la población. Como se observa en el Gráfico 13, en el periodo 2010-
2021 la evolución de los hogares con acceso a electricidad, agua y desagüe de las regiones ha sido
heterogénea (regiones que presentaron una mayor reducción: color rojo; regiones que presentaron una
mediana reducción: color verde; regiones que presentaron una menor reducción: color gris). Sin embargo,
si bien algunas regiones presentaron amplios incrementos en el indicador entre 2010 y 2021 (Amazonas: 29.4
pp; Apurímac: 29.4 pp; Huancavelica: 21.7 pp), se cuenta con más de la mitad de ellas –16 de 25 regiones–
que no superan un incremento equivalente a 14.4 pp (promedio de variaciones del total de las regiones entre
2010 y 2021).
17
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Gráfico 12.
Perú: Ejecución de recursos en los tres niveles de gobierno y gasto de personal y obligaciones de los tres
niveles de gobierno, 2007-2021
(S/ millones de 2007)
Fuente: SIAF-MEF, 2021. Elaboración: CPC.
Gráfico 13.
Perú: Acceso a electricidad, agua y desagüe, 2010-2021
(% de hogares)
Fuente: INCORE-IPE, 2021. Elaboración: CPC.
15,069
33,263
34,193
30,925
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Ejecución de recursos (S/ millones de 2007) de gobiernos locales
Ejecución de recursos (S/ millones de 2007) del Gobierno nacional
Ejecución de recursos (S/ millones de 2007) de gobiernos regionales
Gasto de personal y obligaciones (S/ millones de 2007) de GN, GR y GL
73.9
77.4
86.4
90.7
66.7
74.5
45.1
58.0
50.2
64.8
56.7
74.7
32.8
62.2
30.0
59.4
21.2
42.9
0
20
40
60
80
100
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Arequipa Lima Metropolitana y Callao
Lambayeque Piura
Cusco La Libertad
Apurímac Amazonas
Huancavelica
18
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Recuadro 1. Análisis de la ejecución de recursos provenientes del canon
Herrera (2009) identificó que el incremento de los precios de los minerales y el dinamismo del sector
minero han generado que las transferencias asignadas a jurisdicciones que cuentan con recursos naturales
(mineros, petroleros y gasíferos) se conviertan en el principal elemento de desequilibrios presupuestales
entre regiones. Así, la problemática asociada a la capacidad de ejecución se agravaría aún más en
determinados distritos que perciben una gran cantidad de recursos provenientes del canon y sobrecanon,
regalías, renta de aduanas y participaciones (rubro 18), lo cual tiene un costo de oportunidad significativo
sobre el cierre de brechas y la dinamización de la economía a nivel regional.
De acuerdo al Dashboard de seguimiento a la ejecución de los recursos de los gobiernos locales del CPC,
entre 2017 y 2021 los cinco gobiernos locales con mayor PIM promedio para proyectos del rubro 18 fueron
San Marcos (Áncash), Yarabamba (Arequipa), Chimbote (Áncash), Megantoni (Cusco) y Cerro Colorado
(Arequipa). Entre ello, resalta particularmente el caso de San Marcos cuyos recursos no ejecutados
ascendieron a 221.7 millones de soles en promedio (ver Tabla R1.1).
Tabla R1.1.
Perú: Ranking de los cinco primeros gobiernos locales con mayor PIM para proyectos del rubro 18, en
promedio, 2017 y 2021
Departamento
Distrito
PIM (S/)
Ejecución
(S/)
Avance (%)
Recursos no
ejecutados
(S/)
Áncash
San Marcos
297,890,872
76,194,694
25.6%
221,696,178
Arequipa
Yarabamba
149,644,344
48,909,172
32.7%
100,735,172
Áncash
Chimbote
89,693,691
25,959,619
28.9%
63,734,073
Cusco
Megantoni
196,283,286
136,782,578
69.7%
59,500,709
Arequipa
Cerro Colorado
118,565,964
60,816,799
51.3%
57,749,165
Total
852,078,157
348,662,862
40.9%
503,415,297
Fuente: Dashboard de seguimiento a la ejecución presupuestal, 2021; SIAF-MEF, 2017-2021. Elaboración: CPC.
Con el objeto de dimensionar la importancia (costo de oportunidad) de la ejecución de estos recursos, se
evalúa la cantidad de recursos requerida de la Municipalidad Distrital de San Marcos para el cierre de
sus brechas de infraestructura en dos sectores relevantes: agua y saneamiento, y electricidad.
Para ello, primero, se obtuvo la cantidad de hogares que no tenían acceso a agua, alcantarillado y
electricidad mediante red pública en 2017 (ver Tabla R1.2). Luego, para cuantificar monetariamente las
brechas, se utilizó la información sobre los costos unitarios estimados en el informe del BID y en el Plan
Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) para desarrollar la infraestructura segura en
dichos sectores (ver Tabla R1.3).
19
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Tabla R1.2.
San Marcos: Población sin acceso a servicios básicos, 2017
1/
Ámbito
Sin acceso a agua
2/
Sin acceso a saneamiento
3/
Sin acceso a electricidad
4/
Población
% de la
población,
según ámbito
Población
% de la
población,
según ámbito
Población
% de la
población,
según ámbito
Urbano
1,620
27.7%
1,724
29.5%
2,076
35.5%
Rural
6,132
41.9%
9,348
63.9%
7,384
50.5%
Total
7,752
37.9%
11,072
54.1%
9,460
46.2%
Nota:
1/ Se consideran cuatro habitantes por vivienda.
2/ Incluye agua por red pública dentro de la vivienda, fuera de la vivienda, pero dentro de la edificación o pilón de
uso público.
3/ Incluye alcantarillado por red pública dentro de la vivienda o fuera de la vivienda, pero dentro de la edificación.
4/ Incluye alumbrado eléctrico por red pública.
Fuente: INEI, 2017. Elaboración: CPC.
Tabla R1.3.
Perú: Costos unitarios por habitante en sectores seleccionados, 2021
Sector
Ámbito
Costo unitario
1/
(S/ por habitante)
Fuente
Agua segura
2/
Urbano y rural
7,586
BID, 2021
Saneamiento seguro
3/
Urbano y rural
9,936
BID, 2021
Electricidad
Urbano y rural
1,700
MEF, 2019
Nota:
1/ Se considera el tipo de cambio promedio interbancario del mes de noviembre de 2021 (4.020 soles por 1 dólar).
2/ Agua para consumo proveniente de una fuente de agua mejorada ubicada en la vivienda o lote, disponible en el
momento en que se la necesita y libre de contaminación fecal y por químicos prioritarios.
3/ Uso de una instalación de saneamiento mejorada que no se comparte con otros hogares y donde los excrementos
se contienen y eliminan de forma segura en el sitio o se transportan y se tratan fuera del sitio.
Fuente: BID, 2021; MEF, 2019. Elaboración: CPC.
Realizando un cálculo estático sobre la base de esta información (es decir, un ejercicio asumiendo los
mismos valores de cobertura de servicios que los de 2017), se observa que San Marcos habría requerido
una inversión de 173.8 millones de soles para el cierre de brechas y para el acceso seguro a los servicios
de agua, saneamiento y electricidad. Este monto se centra en la inversión necesaria para mejorar el acceso
al saneamiento en el área rural del distrito (ver Tabla R1.4).
Tabla R1.4.
San Marcos: Requerimientos de inversión para el cierre de brechas
(S/ millones)
Ámbito
Agua segura
Saneamiento seguro
Electricidad
Total
Urbano
12.29
15.41
3.53
31.22
Rural
46.52
83.54
12.55
142.61
Total
58.81
98.95
16.08
173.83
Fuente: MEF, 2019; INEI, 2017. Elaboración: CPC.
20
GUIULFO - HERNÁNDEZ
Cabe resaltar que, en promedio, entre 2017 y 2021, San Marcos dejó de ejecutar recursos por 222 millones
de soles. Este monto es superior al requerimiento de inversión para el acceso seguro a los servicios básicos
analizados (174 millones). Esto significa que, de haber mejorado la capacidad de ejecución en el distrito,
al menos en los últimos cinco años, se habría cerrado la brecha estimada.
Finalmente, análisis como estos permiten establecer esquemas para generar eficiencias de gasto y, con
ello, mejorar la provisión de los principales servicios públicos. Entre las principales medidas está habilitar
a una entidad especializada (como la Autoridad para la Reconstrucción Con Cambios) para la ejecución
de obras de envergadura a nivel regional y/o paquetes de obras de impacto regional con recursos del
canon no ejecutados. Igualmente, se puede discutir una propuesta similar al aporte voluntario minero
que se implementó entre 2007 y 2011. Con ello, los fondos de dicho aporte eran invertidos por las mismas
empresas mineras en las regiones en donde operaban para que la población se viera favorecida con la
ejecución de proyectos sociales (Propuesta Ciudadana, 2011). De hecho, la evidencia detalla que esta
iniciativa tuvo efectos positivos sobre el desarrollo de los distritos donde se implementó. Según un
estudio de Apoyo Consultoría de 2014, el aporte voluntario minero presentó una mayor ejecución de
recursos que los gobiernos locales, con menores costos unitarios, y mejores resultados en proyectos de
riego, agua, saneamiento y reducción de la desnutrición infantil crónica (Gestión, 2016).
4. Conclusiones y temas de agenda aplicadas a la sociedad
En base a la información disponible, no es posible evidenciar que el proceso de descentralización haya
impulsado la competitividad del Perú. Sin embargo, lo que sí se evidencia es que hay una dificultad en la
capacidad de los gobiernos subnacionales para ejecutar proyectos que impacta en la competitividad. Por
ello, resulta necesario discutir determinadas propuestas que permitan hacer eficiente el gasto en inversión
de los gobiernos subnacionales para el cierre de brechas:
Para proyectos de impacto regional, así como para aquellos paquetes de proyectos que implican
algún grado de complejidad, se podría replicar la experiencia exitosa de la Autoridad para la
Reconstrucción Con Cambios (ARCC) en la ejecución de obras a nivel nacional producto de la
emergencia del Fenómeno de El Niño. Así, se podría encargar a esta entidad, con recursos del
canon que no se ejecutan de manera consistente, ejecutar paquetes de proyectos de saneamiento,
transporte, educación y salud. Esto podría hacerse mediante el empaquetamiento de
intervenciones similares en un mismo territorio (por ejemplo, saneamiento de pequeñas ciudades,
tratamiento integral de agua, red de caminos departamentales, etc.). La razón del buen
funcionamiento de la ARCC radica en sus capacidades de ejecución por el uso del mecanismo de
Gobierno a Gobierno (G2G) que permite utilizar los contratos colaborativos de uso estándar
internacional (New Engineering Contract (NEC), Fondo de Investigación y Desarrollo para la
Competitividad (FIDEC), etc.). Al día de hoy la evidencia muestra que la ARCC es el principal
ejecutor de obra pública a nivel nacional (al primer trimestre de 2022 representó el 28% de todo lo
ejecutado por el gobierno nacional: 653 millones de soles de 2,369 millones).
Para proyectos de tamaño mediano, se podría fomentar esquemas como los Proyectos Especiales
de Inversión Pública (PEIP) que permiten ejecutar de manera integral y simultánea paquetes de
proyectos tanto sectoriales como territoriales. Además, incorpora la posibilidad de contratar Project
Management Office (PMO), usar contratos NEC y suscribir G2G y cuenta con facilidades legales
para la obtención de permisos de habilitación urbana y licencias de edificación.
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Para proyectos pequeños (con montos de inversión entre 1 millón de soles y 5 millones) fomentar
el uso del Proceso Especial de Contratación (PEC) que se ejecutan en el marco de la Reconstrucción
Con Cambios. La evidencia (información 2020) muestra que bajo el esquema PEC otorgar la buena
pro demora 23 días, mientras que el esquema de licitación pública, 54 días. Esto sucede porque, el
PEC cuenta con una etapa previa de expresión de interés y de evaluación de las consultas de índole
técnicas.
Referido a la meritocracia, contratar directivos y servidores públicos en puestos clave mediante
procesos meritocráticos y con nombramiento regulado, priorizando los equipos encargados de la
gestión del PNIC y del sector salud. Para este grupo se considerarán remuneraciones competitivas
y esquemas de contratación de la Ley del Servicio Civil, tales como concurso abierto de méritos,
nombramiento por tres años renovables hasta en dos oportunidades (renovación sujeta a
desempeño) y evaluación periódica de desempeño. En el caso del PNIC, el costo de esta propuesta
para 81 funcionarios ascendería a 17.4 millones de soles por año (1.8 veces el costo actual). Para el
sector salud, el costo para 171 funcionarios ascendería a 34.4 millones de soles (1.8 veces más que
el costo actual y representa el 0.25% del PIM del MINSA de 2021).
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