Documento de Políticas Públicas. DPP. N°06-2022. Julio 2022
ORCID: 0000-0003-1832-5797
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Documento de Políticas Públicas. DPP. N°06, 2022
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Reforma del servicio civil: recuento de lo que ha
ocurrido, la calamitosa situación actual y posibles
caminos a seguir en el corto plazo
Resumen
El presente artículo nos muestra la problemática que existe entre el gobierno y
el servicio civil, exponiendo los limitados esfuerzos que se vienen dando hasta
el momento. Así, en esta investigación se describen los factores que existen en
la mala contratación de los servidores públicos; haciéndose referencia a los
principales antecedentes de las reformas y contrarreformas existentes. La
investigación concluye con propuestas de solución para una mejor eficiencia en
la contratación de los servidores públicos.
PALABRAS CLAVE: Gobierno; Servicio civil; Reformas; Contrataciones.
Abstract
This article shows us the problems that exist between the government and the
civil service, exposing the limited efforts that have been made so far. Similarly,
this research describes the factors that exist in the poor hiring of public
servants; also pointing out the background of the existing reforms and counter-
reforms. Thus, the reseach concludes with proposals for a better efficiency in
the hiring of public servants.
KEYWORDS: Government; Civil service; Reforms; Hiring.
2
MARTÍNEZ
1. Relevancia del Estado para el desarrollo y la importancia del servicio civil
Existe fuerte evidencia que señala la importancia que tiene el Estado y la forma cómo ejerce sus roles
(regulador, de prestación de servicios y de provisión de bienes), en la promoción de condiciones de
desarrollo y bienestar para sus ciudadanos
1
. En ese sentido, el correcto funcionamiento del Estado, resulta
una condición necesaria. El desarrollo de un país, requiere de un Estado efectivo y eficiente
2
. La evidencia
internacional muestra que no se produce el desarrollo de los países al margen del Estado o donde existe uno
disminuido o ineficiente.
Vinculado a ello, diversos estudios señalan que la calidad del servicio civil es una variable fundamental de
la capacidad del Estado y de su desempeño frente a la ciudadanía
3
. Las entidades que conforman el Estado
peruano, como cualquier organización; requieren de una serie de elementos para poder existir, funcionar y
proporcionar adecuadamente los bienes y servicios que la ciudadanía requiere. En esa línea, el recurso
humano es probablemente el principal elemento de cualquier organización; sobre todo en el Estado. Toda
organización requiere de servidores adecuadamente preparados y debidamente motivados para cumplir su
función, para hacer que la organización funcione.
De la calidad del servicio civil dependen el diseño y la formulación de las políticas públicas. De ese factor
(servicio civil) también depende la ejecución de los roles y funciones que le corresponden al Estado
4
. No
obstante, su relevancia y los esfuerzos de reforma (en diferentes momentos), la situación de los recursos
humanos en el Estado peruano se ha ido complejizando, desordenando y distorsionando en el tiempo.
Lamentablemente, como la ciudadanía seguramente lo percibe, el Estado peruano es débil -particularmente-
en lo referido a efectividad gubernamental y no es eficiente en la prestación de servicios y en su gestión.
Diversos indicadores internacionales así lo demuestran.
Esto llama la atención, porque si vemos un período de un poco más de 10 años, el presupuesto público ha
sido creciente (Gráfico 1), multiplicándose más de 2.5 veces. El año 2007 el presupuesto fue de 71,318
millones de soles mientras que para el 2019 ya era de 188,319 millones. El aumento de recursos ha sido
evidente
5
.
1
Anteriormente habíamos hecho referencia a la importancia del Servicio Civil. MARTINEZ ORTIZ, Juan José. Balance de Investigación en Políticas
Públicas 2011 – 2016 y Agenda de Investigación 2017 – 2021 Gestión pública y servicio civil. Disponible en:
https://cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/balance_y_agenda_jjmartinez.pdf
2
Desde hace más de 20 años, el Banco Mundial había citado esta relación y su importancia. Ver: Rethinking Civil Service Reform. Public Sector Notes
N° 31. The World Bank. Octubre 1999.
3
CORTÁZAR, Juan Carlos, Mariano LAFUENTE & Mario SANGINÉS. Al servicio del ciudadano: una década de reformas del servicio civil en América
Latina (2004-13). BID. Washington 2014. WORLD BANK / INTERNATIONAL MONETARY FUND. Civil Service reform: strengthening World Bank and IMF
collaboration. Washington D.C. Junio 2002. CAF. Un Estado más efectivo. Capacidades para el diseño, la implementación y el aprendizaje de políticas
públicas. Bogotá. Juliio 2015.
4
OECD (2016), "Construcción de un servicio civil estable y profesional en el Perú", en Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú:
Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264265226-9-es.
5
Esta información fue presentada en el diario Gestión. MARTINEZ ORTIZ, Juan José. Enfocando la reforma del Servicio Civil. Disponible en:
https://ius360.com/enfocando-la-reforma-del-servicio-civil-juan-jose-martinez/
3
MARTÍNEZ
Gráfico 1
Perú: Presupuesto Público, 2007-2019
(millones de soles)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Por otro lado, el número de servidores públicos también ha tenido una tendencia creciente. El año 2008 se
contabilizaban 1,234 mil de servidores públicos y para el año 2019 ya había 1,454 mil. En promedio, ha
habido un crecimiento anual de 18 mil personas, aproximadamente. Esto, a pesar de todas las restricciones
legales existentes para ellos (Gráfico 2).
Gráfico 2
Perú: Servidores públicos en el Estado, 2008-2019
(en miles)
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
Esa misma tendencia creciente se aprecia en la planilla estatal. El año 2013 el costo de la planilla debidamente
registrada era de 32,919 millones de soles. El año 2019 ya era de 55,326 millones, un aumento de 68% en 7
años. En promedio, un aumento de más de 3,200 millones por año. Esto, a pesar de todas las restricciones
legales existentes (Gráfico 3).
71318
90786
97170
106453
114635
122380
133677
144806
152889
158282
176301
187501
188319
57961
71475
79493
88191
93568
103023
115655
128733
135189
136653
149999
159483
162148
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
PIM DEVENGADO
1235
1302
1291
1360
1413
1382
1405
1404
1440
1422
1426
1454
1100
1150
1200
1250
1300
1350
1400
1450
1500
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
4
MARTÍNEZ
Gráfico 3
Perú: Evolución del costo de la planilla pública, 2013-2019
(en millones de S/)
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
Al ver estos números, es claro que estamos ante una paradoja. Cualquier organización, con mayores recursos
materiales, financieros y humanos, debería mejorar la calidad y cobertura de las prestaciones y servicios
brindados. El Estado peruano no lo ha logrado, porque no logra un mejor desempeño de sus recursos
humanos.
2. Las persistentes características o síntomas del servicio civil peruano
En los últimos 30 años, se han venido configurando una serie de características o desarrollando los
“síntomas” del servicio civil peruano
6
.
a) Multiplicidad de regímenes, reglas y fuentes normativas. Existen quince formas distintas de
vinculación con el Estado. Cada una de ellas supone distintos derechos y deberes para las personas,
a pesar que pueden estar realizando funciones o actividades equivalentes. La complejidad es tan
grande que podría decirse que el sistema es desordenado e incluso caótico.
b) La diferenciación de regímenes ha conllevado también a la coexistencia de servidores con
diferentes condiciones en cuanto al ingreso al servicio, estabilidad en el empleo, despido y
disciplina. En estos temas coexiste la excesiva rigidez con la mayor flexibilidad. Así, tenemos que
el actual sistema dificulta e impide prescindir de personal evidentemente ineficiente o inmoral y,
simultáneamente; facilita el abuso, dada la discrecionalidad que puede existir en las designaciones,
nombramientos y contrataciones.
c) La multiplicidad de regímenes ha conllevado a la coexistencia de servidores con derechos y
obligaciones diferentes, inclusive dentro de una misma entidad. Esto ha afectado la motivación,
desarrollo y desempeño de los servidores (el clima organizacional).
d) A pesar de la existencia de reglas formales para el ingreso al servicio civil y el ascenso, se aprecia
que el mérito y el desempeño no han sido factores presentes en el Estado. Esto ha conllevado a que
no se reclute ni se mantenga en el servicio, a los más calificados, a los más motivados, ni a los de
mejor desempeño.
6
La referencia a estas características o síntomas se encuentra en: MARTINEZ ORTIZ, Juan José. Balance de Investigación en Políticas Públicas 2011 –
2016 y Agenda de Investigación 2017 – 2021 Gestión pública y servicio civil. Disponible en:
https://cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/balance_y_agenda_jjmartinez.pdf
27837
32759
33668
37100
40407
44044
46432
5082
5910
6893
7736
7880
8369
8894
32919
38669
40561
44836
48287
52413
55326
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
276,728 y carreras especiales CAS Total
5
MARTÍNEZ
e) La diferenciación de regímenes ha conllevado finalmente, la coexistencia de servidores con
sistemas remunerativos diferentes. Se presenta gran diversidad y falta de consistencia interna
(dentro de las entidades estatales) e intergubernamental (entre entidades estatales), respecto de los
beneficios económicos otorgados a los servidores.
f) El uso de contratos de servicios no personales y otras formas contractuales (locación de servicios)
para el desarrollo de labores en el sector público. Se trata de personas sin vínculo de naturaleza
laboral y, sin ningún tipo de derecho ni protección social.
g) Limitado registro y fuentes de información sobre el servicio civil. No existe una única fuente de
información
7
. Para sus reportes tienen que realizar análisis específicos y utilizar diversas fuentes
de información. Esto genera que los estudios y los informes realizados muestren “rezagos” y no
reflejen necesariamente la realidad del momento
8
.
h) Crecimiento inorgánico y no planificado del número de servidores y del gasto asociado a
compensaciones económicas, sin que se aprecie un impacto positivo en el desempeño de las
organizaciones del sector público.
3. Los problemas de fondo del servicio civil
Más allá de las características o síntomas generados en el servicio civil, cabe preguntarse cuáles son los
problemas de fondo en él, en los recursos humanos del Estado
9
. Desde nuestra perspectiva -más allá de
temas específicos o síntomas-, existen tres problemas
10
:
a) El inadecuado ingreso de personal
Este es un problema secular. No importa el régimen, si es "contratación administrativa de servicios"
(CAS), 728 o de una carrera especial. A pesar de que existen reglas claras sobre ingresos por
concurso público, la realidad parece haber superado eso. El ingreso se realiza por contactos
políticos, económicos, compadrazgos, corporativismo, etc. De hecho, cuando hay cambio de
autoridades políticas o administrativas, se ven verdaderas “tribus”, moviéndose de una entidad a
otra.
Además de ello, se presentan casos donde hay concursos formales, pero se comenta que estos están
dirigidos o sesgados
11
. Ello se exacerba con las reposiciones judiciales, que se producen por miles.
En estos casos no hay concurso. Basta con haber ingresado a una entidad estatal (sin importar la
forma) que luego el Poder Judicial reconocerá un vínculo y le atribuirá naturaleza permanente.
Como resultado, no necesariamente tenemos en el servicio civil a quienes debiéramos. No en
cuanto a perfiles o capacidades ni en cuanto a vocación por el servicio público.
7
Además, siguen existiendo rubros en donde no existe información o esta es muy limitada. Por ejemplo: sobre gobiernos locales o sobre convenios
colectivos en el sector público. Uno de los pocos informes de SERVIR sobre ese tema fue publicado en enero 2020. Negociación Colectiva en el Sector
Público 2020. Disponible en: https://storage.servir.gob.pe/servicio-civil/Negociacion_Colectiva_2019.pdf
8
Así por ejemplo, podemos ver que los estudios presentados por SERVIR sobre número de servidores civiles y gasto en compensaciones económicas,
no se presentan a la fecha del informe; sino, con un año de rezago. Como referencia, ver el último informe publicado por SERVIR denominado
“Informe sobre las características del Servicio Civil Peruano 2021”. A pesar de su título, este documento fue publicado en febrero 2022 y expone
datos del Servicio Civil en el Perú al 31 de diciembre de 2020.
9
Desde nuestra perspectiva, los denominados “problemas” (que se han señalado en el numeral 1), no constituyen los problemas de fondo, sino,
meros síntomas. Los problemas de fondo son los que se desarrollan en esta sección.
10
Esta clasificación de los problemas de fondo del Servicio Civil ha sido descrita también en el siguiente artículo: MARTINEZ ORTIZ, JUAN JOSE.
Enfocando la reforma del Servicio Civil. Diario Gestión. Disponible en: https://gestion.pe/opinion/juan-jose-martinez-ortiz-expresidente-de-servir-
enfocando-la-reforma-del-servicio-civil-noticia/
11
En el sector público solía existir una expresión que revela este problema en toda su magnitud: “MI CAS”. Según se comenta, se trata de un modo
de operación en donde una persona ingresaba a una entidad, primero bajo un contrato de locación de servicios, para luego esperar la tramitación de
una plaza CAS. En teoría esa plaza CAS era concursada, pero esta frase (“MI CAS”) revela lo extendida que estaba dicha práctica de realizar concursos
dirigidos, sesgados, amañados.
6
MARTÍNEZ
b) Inexistencia incentivos y ausencia en medición de desempeño
En el sector público prácticamente no existen incentivos positivos (premios) que promuevan el
correcto desempeño y el logro de resultados, ni incentivos negativos (sanciones) que restrinjan la
negligencia o comportamientos dolosos
12
.
Por el contrario, existen sistemas de premio o de aumento de beneficios, sin ningún tipo de
exigencia o contraprestación (por ejemplo, la negociación colectiva tal como se ha venido
desarrollando). Frente a ello, sería conveniente implementar sistemas de incentivos, correctamente
diseñados y debidamente implementados, para generar mejoras en el trabajo y en el desempeño
de los servidores públicos.
Además de ello, se puede observar que en el sector público se “hace mucho” y se cumplen reglas
de procedimientos, pero no necesariamente se tiene claro si aquello que se hizo fue útil, eficiente,
si contribuyó a la entidad o -lo más importante- si tuvo algún impacto en la ciudadanía.
En esa línea, sería necesario inocular en los directivos públicos y en su personal, el sentido de
resultado más que de activismo. De acuerdo a ello, se debería promover la gestión por objetivos o
resultados (en diversos niveles) y evaluar a las entidades y a su personal, de acuerdo a ello. Esto,
como el inicio de un esfuerzo continuo y permanente.
c) Personal altamente ineficiente o inadecuado
Como consecuencia de los dos primeros problemas señalados, existe personal que no tiene un
desempeño mínimo adecuado (porque no cumple con el perfil requerido, porque no se adaptó a
los cambios organizacionales o tecnológicos, porque es abiertamente negligente o dolosamente
ineficiente). Por otro lado, también existe personal que claramente se aprovecha de su posición
para obtener beneficios de diversa índole, siendo proclive a la corrupción.
En ambos casos, el Estado y la ciudadanía está financiando plazas, que no suman valor a sus
entidades ni a la sociedad. Este personal debe ser identificado y retirado del sistema. Para ello
deberían desarrollarse e implementarse los sistemas de evaluación y gestión de desempeño, así
como los mecanismos disciplinarios (incentivos negativos).
4. Las varias generaciones (olas) de reformas del servicio civil
Frente a los síntomas o problemas de fondo del servicio civil peruano, en el tiempo se han desarrollado
diversos intentos por producir una reforma. En mi opinión el proceso de reforma del servicio civil ha sido
largo, tortuoso y complejo. Se inicia el año 2001, con la comisión multisectorial encargada de estudiar y
elaborar un informe sobre la situación del personal de la administración pública (designada por el gobierno
de transición)
13
. El informe de dicha comisión constituye el punto de inicio de los movimientos de reforma
que se han querido emprender en el Perú, en las últimas 2 décadas. A continuación, presentamos las etapas
que hemos identificado
14
.
4.1. Período 2001 – 2006
Esta etapa se da en el contexto del impulso de reformas como la modernización de la gestión del Estado y
la descentralización. En esta etapa se pretendió realizar una reforma integral, dictando normas para tal
efecto y creando un ente rector (Consejo Superior del Empleo Público – COSEP) y un Tribunal
Administrativo (Tribunal del Empleo Público).
12
Si bien, formalmente existen sistemas de responsabilidad, estos resultan inefectivos. En esa medida, no cumplen con su finalidad preventiva.
13
Disponible en: https://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/empleo_publico/comision.pdf
14
Esta clasificación de etapas de la reforma coincide con la que SERVIR había planteado en su documento “El Servicio Civil peruano. Antecedentes,
marco normativo actual y desafíos para la reforma (2012). Disponible en: https://storage.servir.gob.pe/biblioteca/SERVIR%20-
%20El%20servicio%20civil%20peruano%20-%20Cap1.PDF
7
MARTÍNEZ
En este contexto se dictó la ley N° 28175, ley Marco de Empleo Público (febrero 2004). Esta ley estableció
principios uniformizadores generales de las relaciones de personal (sin importar el régimen) en el sector
público, la clasificación de servidores públicos. Además, creó al ente rector y al tribunal administrativo
señalados. Finalmente, esta ley establecía la futura aprobación de leyes de: i) carrera, ii) funcionarios y
empleados de confianza, iii) remuneraciones, iv) gestión del empleo público e, v) incompatibilidad y
responsabilidades.
Esta sin embargo fue una reforma trunca, porque -a pesar de estar creados en la ley- nunca se implementaron
el ente rector ni el tribunal administrativo. Por otro lado, las demás leyes que hubieran completado la
configuración del sistema, tampoco se implementaron. En ese sentido, vemos una reforma trunca, con poca
efectividad.
4.2. Período 2008 – 2011
En este período se caracteriza por la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y la
dación de normas (decretos legislativos)
15
, que establecieron las bases del sistema administrativo de gestión
de recursos humanos, el cuerpo de gerentes públicos y la gestión de la capacitación y evaluación.
A partir de la dación del Decreto Legislativo N° 1023 (en el año 2008) queda claro que el sistema
administrativo de gestión de recursos humanos es un sistema administrativo, que comprende el conjunto
de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizados por las entidades del sector
público. Además, se estableció que SERVIR es la entidad rectora de dicho sistema administrativo. En dicha
condición puede dictar reglas para hacer efectivo el funcionamiento del citado sistema administrativo. Para
el ejercicio de dichas funciones, el Decreto Legislativo dotó a SERVIR de atribuciones normativa,
supervisora, sancionadora, interventora y de solución de controversias.
Adicionalmente, los decretos legislativos del 2008 desarrollaron una serie de reglas en temas como
capacitación y evaluación que se aplicarían transversalmente a todos los regímenes del servicio civil.
4.3. Período 2012 – 2014
El hito en este período es la ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (año 2013). Esta norma regula integralmente
todos los aspectos del sistema administrativo de gestión (consolidando lo establecido en las normas del año
2008), establece un nuevo régimen con carácter general y unificado (régimen del servicio civil). Además,
establece los mecanismos para la migración progresiva de los servidores a dicho régimen.
4.4. Período 2019 – 2020
Los hitos en esta etapa son los decretos de urgencia N° 014 y 016-2020. El primer decreto de urgencia reguló
la negociación colectiva, para la generación de incentivos adecuados dentro de un marco financiero público
sostenible. El segundo, regulaba -entre otros temas- la reposición de trabajadores en el sector público, dando
cumplimiento a los criterios del Tribunal Constitucional
16
.
4.5. Oleadas de “contrarreforma”
Es oportuno señalar que, así como se pueden identificar olas de reforma, orientadas a promover la mejor
del Servicio Civil en el Perú, también han existido oleadas de “contrarreforma”, promovidas
particularmente desde el Congreso de la República.
15
Nos referimos a los Decretos Legislativos N° 1023, 1024, 1025, 1026 y 1057.
16
El trabajo realizado en esta etapa ha sido presentado en MARTINEZ ORTIZ, Juan José, Mariana BALLEN TALLADA y Cythia SU LAY. “El reto de
mejorar el Servicio Civil”. El desafío del buen gobierno. Pontificia Universidad Católica del Perú. Fondo Editorial. Lima 2022.
8
MARTÍNEZ
En el período congresal 2016 – 2019, se aprobó la ley N° 30555, ley que incorpora al régimen laboral del
decreto legislativo 728 a los trabajadores profesionales, no profesionales, asistenciales y administrativos del
Seguro Social de Salud (ESSALUD) que se encuentran bajo el régimen de contratación administrativa de
servicios. En este período también se aprobó una ley de negociación colectiva para el sector público, que fue
observada por el poder ejecutivo.
En el período 2020 – 2021, el Congreso Transitorio aprobó -entre otras- las siguientes leyes:
Ley N° 31029, ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo
ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los
profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo de la salud.
Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes
laborales del sector público. Esta norma establece que los contratos CAS dejaban de ser temporales,
para convertirse en contratos a plazo indeterminado
17
.
Ley N° 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal.
Ley N° 31114, que deroga el Decreto de Urgencia N° 014-2020.
Ley N° 31115, que deroga parcialmente el Decreto de Urgencia N° 016-2020.
Otro actor que podríamos decir que ha jugado en contra de la reforma del servicio civil es el poder judicial.
A partir de sentencias muy discutibles e incumplimiento abiertamente de los criterios establecidos por el
Tribunal Constitucional, el poder judicial se ha vuelto una puerta para el ingreso al servicio civil, sin
concurso, sin meritocracia. En la exposición de motivos del Decreto de Urgencia N° 016-2020 se señalaba
que -a fines de 2019- existían 31,285 procesos en trámite; generando una contingencia de más de 1,455
millones de soles.
5. Situación actual de la reforma del servicio civil
Como consecuencia de las oleadas de contrarreforma emprendidas desde el Congreso, la falta de apoyo del
poder ejecutivo y la actuación inadecuada del poder judicial, podríamos decir que la reforma del servicio
civil (el tránsito el nuevo régimen y la rectoría) se encuentra en “cuidados intensivos”.
5.1. La situación del tránsito del régimen de la ley del servicio civil
La ley N° 31131 estableció -entre otros efectos- que el personal CAS existente a la fecha de expedición de la
misma (10 de marzo de 2021), pasaban a ser de plazo indeterminado
18
. Con ello, se reduce drásticamente el
universo de personas que migrarían al régimen el servicio civil
19
.
En el diseño del tránsito, se había previsto que entre 550 mil a 600 mil plazas serían las que transitarían al
régimen de la ley del servicio civil, para incorporar a personal proveniente de los regímenes 728 y 276; pero
primordialmente a aquellas 250 mil a 300 mil personas en el régimen CAS
20
. Se suponía que este sería el
personal más interesado en migrar, no sólo por los mayores beneficios económicos del nuevo régimen, sino
también, por la estabilidad que ganarían. La ley de eliminación del CAS reduce drásticamente los incentivos
para transitar el régimen de la ley del servicio civil. ¿Para qué hacerlo si ya tengo un vínculo de plazo
indeterminado?
17
Y las amenazas no han cesado. En el presente período, el Congreso viene discutiendo otorgar a los servidores CAS una remuneración adicional,
bajo el concepto de compensación por tiempo de servicios (CTS). Ello reduciría -aún más- los incentivos para migrar al régimen del Servicio Civil.
18
Esta situación no fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.
19
Estos problemas y riesgos generados por la ley N° 31131 fueron descritos en un artículo previo del autor. MARTINTEZ ORTIZ, Juan José. Ley de
eliminación del CAS o el fin del tránsito a la ley del servicio civil. Disponible en: https://ius360.com/ley-de-eliminacion-del-cas-o-el-findel-transito-a-
la-ley-del-servicio-civil-juan-jose-martinez/
20
El número total de servidores públicos, así como el número de personal CAS es creciente, como se puede apreciar de los informes de
características del Servicio Civil Peruano, elaborados períodicamente por la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. Esta información se puede
encontrar en: https://www.servir.gob.pe/servicio-civil/informacion-clave-sobre-el-servicio-civil-peruano/
9
MARTÍNEZ
El otro problema crucial para el tránsito es el presupuestal. En el tránsito, las plazas del régimen del servicio
civil que “se fueran activando” tomaban el presupuesto de las plazas CAS, que iban siendo desactivadas. Si
ahora tenemos que esas plazas CAS son de plazo indeterminado, ya no se podrá contar con dicho
presupuesto para cubrir y “activar” las plazas del régimen del Servicio Civil
21
. En función a ambos aspectos,
el universo para el tránsito se ha reducido radicalmente.
La ley 31188, ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, también ha generado un fuerte impacto en
los incentivos para el tránsito. En esta norma todo está previsto para extraer recursos a las entidades
públicas, sin consideración de sus capacidades financieras y sin comprometer ninguna mejora en el
desempeño de los servidores públicos ni en el de las entidades
22
.
Así por ejemplo tenemos que: i) se pueden negociar condiciones con impacto económico, a nivel centralizado
y a nivel descentralizado, ii) las condiciones obtenidas son permanentes, se mantienen incluso luego de la
vigencia del convenio colectivo o del laudo arbitral, con lo cual, su costo se vuelve inercial e incremental, iii)
se establece el arbitraje potestativo, por el cual las entidades públicas pueden ser llevados a un proceso
arbitral, iv) el laudo arbitral no puede ser impugnado, a menos que primero se ejecute (se pague), v) la no
ejecución del laudo arbitral genera responsabilidades administrativas en los funcionarios que deban
autorizar su cumplimiento, vi) los laudos arbitrales tienen mérito de título ejecutivo y se tramitan en proceso
de ejecución ante el poder judicial.
A partir de esta norma, los servidores públicos buscarán conseguir mejoras económicas vía la negociación
colectiva (y la huelga), dejando de lado los beneficios propuestos en el régimen de la ley del servicio civil.
6. Contexto político, disponibilidad presupuestal, capacidad estatal de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y su impacto en la reforma del servicio civil
A partir del año 2021 -durante el gobierno de transición- las ya frágiles condiciones de apoyo político a la
reforma del servicio civil, declinaron ostensiblemente. Es en el período de dicho gobierno en donde se
aprueban las normas de contra reforma y éste hizo muy poco para oponerse a ellas. Como hemos señalado
las leyes N° 31131 y 31188, han tenido un efecto negativo en el proceso de tránsito.
A nivel presupuestario, la situación también ha cambiado radicalmente. Cuando se planteó la ley del
servicio civil, en el año 2012, se estimaba que el proceso del tránsito al régimen de la ley N° 30057 afectaría
a más de 502 mil servidores públicos y tendría un costo aproximado de 2,330 millones de soles
23
. A diciembre
de 2020, según información de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, el número de servidores en los
regímenes 276, 728 y CAS se habría incrementado a 840 mil
24
. Claramente, el costo del tránsito sería mucho
mayor
25
y -a la fecha- las capacidades financiero presupuestales del Estado; se han debilitado, en
comparación a lo que ocurría en el año 2012.
Adicionalmente, la ley 31188 elimina del Decreto Legislativo N° 1023 el Consejo Directivo de SERVIR (su
máxima autoridad) y protección que tenía su presidencia, al perder la condición de funcionario con plazo
21
Además, habría que considerar que el Estado Peruano atraviesa hoy una restricción presupuestaria extrema, derivada de la pandemia y la crisis
económica global.
22
Los riesgos de la actual ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal fueron descritos en un artículo previo del autor. MARTINEZ ORTIZ, Juan
José. Negociación colectiva en el Sector Público. Un riesgo más en el debilitamiento del Estado Peruano. Disponible en:
https://actualidadlaboral.com/negociacion-colectiva-en-el-sector-publico-un-riesgo-mas-en-el-debilitamiento-del-estado-peruano/
23
Dictamen de la ley del Servicio Civil Disponible en:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/comision2011.nsf/DictamenesFuturo/7AB5FC40005EDF7C05257B66006E2D43/$FILE/PSPTO.C
GR_1846-2012-PE_Txt.Sust.Una.pdf
24
Según la Autoridad Nacional del Servicio Civil, el número total de servidores públicos al 31 de diciembre de 2020, era de 1,427,000 personas. De
ellas, el 60% correspondía a personal en los regímenes 276, 728 y CAS. Informe sobre las características del Servicio Civil peruano 2021. Disponible
en: https://storage.servir.gob.pe/biblioteca/CaractSCP_2021.pdf
25
Monto que debería ser estimado y actualizado por SERVIR.
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de designación y remoción regulada
26
. Por otro lado, la dirección de SERVIR parece estar paralizada hace
más de 18 meses, sin capacidad de reacción, sin ninguna capacidad de acción ni propuesta relevante.
Finalmente, en el actual período gubernamental es evidente que la reforma del Servicio Civil no es prioridad
y adicionalmente, se vienen dando muestras claras de poco aprecio por principios como la capacidad o la
meritocracia.
7. ¿Qué hacer en las condiciones actuales?
En un contexto de falta de apoyo político y capacidad estatal limitada en la Autoridad Nacional del Servicio
Civil (SERVIR), ¿qué se puede hacer?
Como hemos señalado es altamente improbable que el tránsito al régimen del servicio civil (ley N° 30057)
se realice de manera masiva. En todo caso debería mantenerse el proceso de tránsito, en la medida de lo
posible, considerando las restricciones fiscales existentes, los pocos incentivos para ello, la limitada
disposición de las autoridades de las entidades y la pobre capacidad de acción de SERVIR.
Otro aspecto que debería mantener es la gestión de las consultas sobre la aplicación de la normatividad del
sistema administrativo de gestión de recursos humanos, a través de informes técnicos. Este mecanismo
permite recordar a los actores del sistema la existencia de reglas, que deben ser aplicadas de manera
uniforme; según la interpretación que el ente rector brinde. Este tema, sin embargo, se ha ralentizado en
estos últimos 18 meses.
Continuar impulsando la asignación de gerentes públicos y directivos públicos en las entidades del sector
público. Estos mecanismos impulsan y garantizan la meritocracia en la selección de personal para dichos
niveles. La próxima elección de autoridades regionales y municipales brinda una oportunidad de contribuir
en dichos niveles de gobierno. Estos son sistemas que progresivamente deberían expandirse.
Además, una función que la autoridad debería enfatizar, es la supervisión del cumplimiento de las reglas
del sistema administrativo. En el tiempo, esta función no ha sido enfatizada por SERVIR. A partir del año
2019, SERVIR empezó a realizar dicha función. Su ejercicio podría promover el ordenamiento progresivo de
los recursos humanos, dado que se trata de la internalización de las normas y de la promoción de su
cumplimiento, por parte de las entidades.
Otro tema que debería retomarse es la implementación de una efectiva gestión de rendimiento. Ello, con la
finalidad de que las entidades estatales cuenten con un instrumento efectivo que muestre y mida la
contribución efectiva que realizan sus servidores en el trabajo que realizan
27
.
Dado que la cuestión de las reposiciones judiciales constituye un problema ordinario de las entidades
estatales, SERVIR debería retomar la recopilación de información sobre este tema, evaluar la casuística
judicial y coordinar con otros actores relevantes (Ministerio de Justicia, Procuraduría General y Ministerio
de Economía y Finanzas), la mejor defensa posible para las entidades.
También debería estar preparándose una estrategia vinculada a la negociación colectiva y los laudos
arbitrales que en los próximos meses irán dictándose. En el período 2019 – 2020, SERVIR levantó información
muy completa sobre laudos arbitrales en negociación colectiva y se detectaron anomalías en dichos
instrumentos. Es necesario seguir monitoreando el tema, tener información sobre convenios colectivos y
laudos arbitrales así como preparar y ejecutar estrategias legales de defensa de las entidades estatales.
26
El Consejo Directivo del SERVIR y la condición de su presidencia estaban regulados originalmente por el Decreto Legislativo N° 1023, modificado
por el Decreto Legislativo N° 1450. Esta norma fue derogada por la ley 31188.
27
La actual gestión de SERVIR ha quitado efectividad a la gestión del rendimiento, al suspender las consecuencias derivadas de una calificación
desaprobatoria. Ver Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 061-2021-SERVIR-PE del 31 de marzo de 2021.
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De manera paralela al tránsito al nuevo régimen, SERVIR podría impulsar la elaboración del “mapeo de
puestos” en las entidades. En los últimos tiempos la contratación de personal ha ido creciendo y esto se ha
visto exacerbado en los últimos tiempos, con la contratación de locadores de servicios. En ese sentido, existe
evidencia que las entidades estatales sigan creciendo desordenadamente. El mapeo de puestos puede
brindar evidencia del crecimiento y del desorden existente.
Vinculado a lo anterior, SERVIR -en conjunto con el Ministerio de Economía y Finanzas- debería continuar
abocado en el perfeccionamiento de sistemas de información relativo a los recursos humanos y sus diversos
elementos.
Finalmente, un tema no menos importante es el destino de SERVIR. Desde el año 2021 la organización está
bajo amenaza, al haberse modificado la condición de su titular (siendo de libre designación y remoción).
Además, es expreso el deseo de algunas autoridades del actual gobierno; de adscribir a SERVIR, al
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
SERVIR una entidad que tiene a su cargo la rectoría y reforma de los recursos humanos del Estado y ello
forma parte de un espectro mayor que denominamos reforma del Estado. Típicamente el liderazgo y
conducción de las acciones de reforma del Estado están dentro del ámbito de las entidades que constituyen
“centros de gobierno”.
En nuestro país, este rol de centro de gobierno está dividido entre la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Si bien, lo óptimo es que SERVIR esté adscrita a la
PCM, en las condiciones actuales de riesgo; sería mejor su adscripción al MEF. Allí tendría una mayor
protección y se preservaría -en alguna medida- la rectoría del sistema y una mínima chispa de reforma; a la
espera de tiempos mejores.
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Referencias
1. Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR (2012). El Servicio Civil peruano. Antecedentes,
marco normativo actual y desafíos para la reforma.
https://storage.servir.gob.pe/biblioteca/SERVIR%20-%20El%20servicio%20civil%20peruano%20-
%20Cap1.PDF
2. Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR (2020). Negociación Colectiva en el Sector Público.
https://storage.servir.gob.pe/servicio-civil/Negociacion_Colectiva_2019.pdf
3. Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR (2022). Informe sobre las características del
Servicio Civil Peruano 2021.
4. Banco Mundial. Octubre (1999). Rethinking Civil Service Reform. Public Sector Notes N° 31.
5. Banco Mundial / Fondo Monetario Internacional (2002). Civil Service reform: strengthening World
Bank and IMF collaboration. Washington D.C. Junio.
6. Cortázar, Juan Carlos, Mariano Lafuente & Mario Sanginés (2014). Al servicio del ciudadano: una
década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13). BID. Washington.
7. Corporación Andina de Fomento (2015). Un Estado más efectivo. Capacidades para el diseño, la
implementación y el aprendizaje de políticas públicas. Bogotá.
8. Congreso de la República del Perú. Decretos Legislativos N° 1023, 1024, 1025, 1026 y 1057.
9. Congreso de la República del Perú (2001).
https://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/empleo_publico/comision.pdf
10. Decreto Legislativo N° 1023, modificado por el Decreto Legislativo N° 1450. Esta norma fue
derogada por la ley 31188.
11. Dictamen de la ley del servicio civil.
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/comision2011.nsf/DictamenesFuturo/7AB5
FC40005EDF7C05257B66006E2D43/$FILE/PSPTO.CGR_1846-2012-PE_Txt.Sust.Una.pdf
12. Martínez Ortiz, Juan José (2021). Balance de Investigación en Políticas Públicas 2011 – 2016 y
Agenda de Investigación 2017 – 2021 Gestión pública y servicio civil.
https://cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/balance_y_agenda_jjmartinez.pdf
13. Martínez Ortiz, Juan José (2021). Ley de eliminación del CAS o el fin del tránsito a la ley del servicio
civil.
14. Martínez Ortiz, Juan José, Tallada, Mariana Ballen y Su Lay, Cynthia (2022). El reto de mejorar el
Servicio Civil. El desafío del buen gobierno. Pontificia Universidad Católica del Perú. Fondo
Editorial. Lima.
15. Martínez Ortiz, Juan José (2022). Negociación colectiva en el Sector Público. Un riesgo más en el
debilitamiento del Estado Peruano. Revista Actualidad Laboral.
16. OECD (2016). Construcción de un servicio civil estable y profesional en el Perú. Estudios de la
OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú: Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo,
OECD Publishing, Paris.
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https://doi.org/10.1787/9789264265226-9-es
17. Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 061-2021-SERVIR-PE del 31 de marzo de 2021.